引领公共服务发展,推进公共产品的高质量供给

理论上,公共产品具有“非竞争性”与“非排他性”的特征,是由公共部门提供的满足社会公共需求的产品和服务。公共产品的质量对于人们幸福指数的影响非常大,如更高质量的清洁空气、公共卫生、公共秩序、公共安全乃至公平正义等,因此,推进公共产品的高质量供给,有利于解决新时代人们的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。改革开放40年来,我国公共产品的供给不断升级,先是从无到有的数量型供给,逐渐提高为追求技术升级的质量型供给,目前正处于理念创新的高质量供给阶段,比如基础设施的标准化与自动化、城市建设的信息化与智能化,等等。

党的十八届五中全会提出,要坚持共享发展,必须坚持发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。共享发展理念的首次提出,不仅对公共服务问题的关注达到了一个新的高度,而且为公共服务发展也提出了更高的要求。坚持共享发展理念,实现共享发展,就是要坚持制度创新,提高制度执行力,让广大人民群众有实实在在的更多的幸福感,同心同德,共同步入全面小康社会。

公共服务不仅是用以满足公众基本需求的公共职能,同时也是传递公平、平等、正义等价值的现实载体。政府作为购买者,要充分扮演好服务购买者、过程监管者、制度供给者等角色,保障社会公共利益的实现。

如何评价公共产品是否高质量

第一、进一步健全公共服务供给机制。一是要适应经济新常态,创新公共服务投入机制。在充分发挥政府主导作用的前提下,重视社会力量参与公共服务供给,积极营造社会组织发育成长的空间和制度环境。充分发挥社区、专业合作组织和私人组织等主体的积极作用,实现公共服务供给主体多元化和供给竞争化,有效增加公共产品和服务供给,满足社会公众的迫切需求。二是要建立健全政府购买服务机制。要加强购买服务过程的动态监管,提高合同管理能力,推动制定和实施政府购买服务目录、政府转移职能目录和社会组织承接政府职能目录,完善信息公开、资金审计与监管、公共财政等相关制度,将制度监督与社会监督结合起来。二是要健全公共服务供给监督机制。构建多方主体参与的监督体系,加强人大、审计、预算、监察和社会公众、新闻媒体的监督,将政府公共服务建设置于公众视野之下,从而提高公共服务供给效率。三是要完善公共服务评估机制。制定相应的奖惩机制与资源分配机制,将评估与中央对地方公共文化财政资源的投放、地方政府公共服务文化部门官员的升迁以及地方公共文化服务示范区的评选等方面直接挂钩,公共服务供给的效率就会进一步提高。

公共性是公共服务的内在属性,也是政府购买公共服务中应遵循的行动原则与价值取向。政府购买公共服务的公共性直接体现在服务主体在提供公共服务过程中对社会公共利益的重视与维护;外在表现为政府充分运用社会力量公正、规范、负责地履行服务职能、提升公共福利以及回应公共需求。然而在实践中,政府购买公共服务的一些环节和行为所体现的价值取向与“公共性”之间存在着一些矛盾。这些矛盾在不同地区显现的程度不同,但其负面效应可能损害政府购买公共服务的公共性。因此,如何正确认识并强化政府购买公共服务的公共性,是我国进一步深化政府购买公共服务改革需要探讨的问题。

公共产品的“公共性”,决定了对其质量的评价不能简单等同于对私人产品质量的评价。并且公共产品是否高质量,也不能简单地以达到某个静态的指标来衡量,因为公共产品的提供是一个持续的过程,是能够在提供的过程中不断提升其质量的。更为关键的是,公共产品的质量水平是受到财政收入的约束的,现有的财政收入要能够支撑高质量公共产品的持续供给。笔者将公共产品的质量表述为:公众获得、享用公共产品的实际水平、可获得性、及时性、经济性和准确性。由此可见,公共产品的提供者不仅要考虑客观质量即公共产品本身的质量,更要重视主观质量即公众对公共产品的满意度。

第二、要切实抓好公共服务供给的政策落实。一是要转变政府治理理念,更加注重社会公平。在政策制定的过程中,要始终秉承公平正义的价值理念,从全体社会成员的切身利益出发,通过建立城乡统一的公共服务制度,保证城乡公共服务的均等化和公平化。二是要大力推进事业单位改革,更加注重激发活力。引入市场竞争,以公共利益为导向,平等对待社会组织参与提供公共服务,逐步建立政府与事业单位和社会组织以服务为轴心的新型政社关系。三是要积极培育社会组织,更加注重参与动力。使其成为公共服务供给的重要主体,建立政府投入、社会参与的社会组织孵化平台,进一步落实各类社会组织扶持政策,引导公共权力和资源在社会组织生态系统内部合理流动和运行。四是要转变政府绩效考核的价值导向,更加注重激励机制创新。要改变过去重经济总量、项目数量、指标落实情况的政绩观,以社会效益和公众满意度来衡量政府提供基本公共服务的成效,提高公共服务公众满意度和社会效益在政府绩效考核中的权重,以此来约束、引导政府部门和官员的行为,提高政府在基本公共服务供给公平的落实。

重视公共服务购买结束后的政府责任

从形态上来划分,公共产品分为有形公共产品、无形公共产品与混合型公共产品三类。有形公共产品,是以实物产品的形态存在并以其物质属性提供效用的公共产品,如城市广场、道路、防洪堤坝等基础设施类公共产品;无形公共产品,是以某种服务形态或通过一组服务所产生的某种集合效应的公共服务,通常以公共部门提供的“秩序”“安全”“公正”为典型代表;混合型公共产品,是有形实物与相应服务有机结合、共同提供的公共产品,如义务教育、科学知识、医疗卫生、环境保护、社会保障等。

第三、更加注重公共服务供给的精细化。一是要明确基本公共服务的标准和范围。针对人民群众最为关注的现实利益需要,按照责任与能力对等、需求与可能结合的要求,将基本公共服务均等化的重点确定在公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等领域,并优先考虑制度覆盖城乡全体居民,逐步提高统筹层次和保障水平。二是要构建公共服务供给的精细化机制。要保障基本公共服务体系规范有效运转,实现可持续发展,必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系,形成以基本公共服务项目为基础,激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制,面向基层、服务基层的专业人才培养机制,上下联动的分工协作机制,主体多元、竞争有序的服务供给机制。各级政府要时刻关注广大公众需求,根据所获得的社会公共服务需求信息,以提高群众满意度为目标,合理地配置公共资源,有针对性地提供公众急需的公共服务。三是要加强基层公共服务机构的设施和能力建设,形成县、乡、村和社区基层提供基本公共服务的平台和网络,注重公共服务供给的重心下移,把更多的财力、物力投向基层,把更多的人才、技术引向基层,切实增强基层的服务能力。四是要建立政府回应机制。各级政府在制定和落实公共服务供给政策时,不仅要符合社会公众的利益,而且要对公众提出的关于公共服务的意见、建议和批评等信息能及时获取并做出积极的回应,要给予公众满意的答复。通过对公众需求的回应和双方的互动沟通,不断了解公众的需求变化,及时调整公共服务供给,实现公共服务供给的精细化。

政府购买公共服务的主要运作机理是将公共服务的供给过程分解为规划和生产两个层面。其中,政府承担公共服务的规划职能,通过公开招标、定向委托、邀标等形式将公共服务的生产职能转交给社会组织、企业等社会力量履行。自20世纪90年代中后期,我国就开始了政府购买公共服务的实践,其在降低财政成本、提高服务绩效、激发社会活力等方面显现出独特的优势。在某种程度上,我国政府购买公共服务的产生,正是政府期望通过收回财政责任增强公共服务改革中的公平性和均等化。然而,政府购买公共服务的实践仍然难以完全避免诸如供需失衡、监管不足等现象。这在一定程度上影响了公共服务的回应性、公正性和公益性,可能使政府购买公共服务的起点、过程和结束后出现“公共性流失”。

评价公共产品的质量,要从需求与供给两方面来进行。从需求方面评价公共产品的质量,需要明确提供公共产品的目的是满足公共需求,让公众满意是重要目标,无论哪种类型的公共产品,只要提高了公众满意度,就相当于提高了公共产品的质量。当然,从需求方面来评价公共产品的质量,是公众在自身认知范围内的主观质量评价,会受个体特征、辖区经济发展水平、服务接触、互动关系等多种因素的影响,尽管如此,对需求的重视仍然是推进公共产品高质量供给的重要途径之一。

平衡购买起点的供给需求,以提高公共服务的回应性。迅速、准确且有效地回应公众的诉求,是政府购买公共服务的出发点。然而,一些部门在设计政府购买公共服务项目时,未能充分对公众多元化、个性化需求进行深入、细致的调查。而公众尤其是社会弱势群体表达需求的渠道较少,无法完全保障自身的选择权和评价权。这两方面都会降低公共服务的回应性,从而可能增加公共服务的供需矛盾。

从供给方面评价公共产品的质量,需要考虑的因素更多更复杂,三种类型的公共产品各有侧重:评价有形公共产品的质量,主要有两类评价指标:一是经济价值度量,即此类公共产品在财政投入环节是否有更高的性价比,高质量的公共产品要求其各项技术指标均应达到相对更高的标准;二是社会价值度量,这是必不可少也是需要侧重的部分,一般采用时间价值和生命价值进行衡量,显然,在经济成本一定的情况下,社会价值越大,其质量越高。如修建道路,直接经济成本就是修建道路有关的实际财政支出,即所需要公共投入资金的总额,包括占用耕地、拆迁移民补偿等;其社会价值就是交通便利节约了公众的交通时间,甚至保护了生命,可以采用节约的时间价值和保护的生命价值作为度量指标。如果能把间接的成本(如对移民的负面影响)与间接社会价值(促进附近地区经济繁荣)都列入评价体系,就更完备些。

完善购买过程的运作规范,以维护公共服务的公正性。政府购买公共服务中的公开招标、定向委托、邀标等形式能否做到规范、公正、公开,在很大程度上决定着其对公共利益的增进程度。然而,由于监管制度和评估机制尚未完全健全,政府购买公共服务过程中可能会出现影响公开透明原则、竞争择优原则的现象。

评价混合型公共产品的质量,其评价指标由有形和无形两部分构成,有形部分比照上述评价方法,无形部分主要表现为相应的“对人的服务”的评价,“对人的服务”的价值越大,此类公共产品的质量就越高。对服务是否高质量的评价主要是通过降低甚至摈弃传统数量型评价指标权重,强调甚至彻底采用质量型评价指标;有形与无形两部分的价值可以分别度量,或是侧重无形部分的组合度量。如义务教育,有形部分主要是学校设施设备,无形部分主要是教师教育服务,降低“设施投入占比”“生师比”等指标权重,增加“高学历高职称专任教师比例”“专任教师的培训支出占比”等质量指标权重;再如基本医疗,有形部分主要医院设施设备,无形部分主要是医生诊疗服务,要提高“每千人口执业医师”指标权重,并细化“执业医师”的学历与职称结构等质量指标。

重视购买结束后的政府责任,以强化公共服务的公益性。政府将公共服务转交给社会力量之后,仍然要扮演好安排者、监管者、协调者的角色,才能保证公共服务的公益性。如果政府监管不到位,承接公共服务的社会力量就可能降低公共服务的质量,造成公共资源浪费,致使公共服务所内含的公益性减弱。

评价无形公共产品的质量往往从对监管部门工作效率的评价入手,即监管部门的工作越公正越有效率,公共产品的供给质量越高。比如对公共安全的评价,像药品安全、网络安全、金融安全等,都转变为对药品监管、网络监管、金融监管等工作的公正和效率的评价。基本上绝大多数无形公共产品质量的评价归根到底都是对公共部门主要是政府监管部门工作效率和公平公正程度的评价。

健全政府购买公共服务机制

如何推进公共产品的高质量供给

如果对政府购买公共服务中遇到的一些问题不加处理,那么可能对公共服务的公平正义、公共利益、程序正义等价值要求造成负面影响,引起公共性在实质和形式两个层面的流失。引发“公共性流失”的因素是多重的,需要从政府购买公共服务的不同层面进行分析。

实现高质量的公共产品供给,需要转变政府单边驱动的公共产品供给体制,以公众需求为引导,以公众满意为宗旨,树立质量至上的理念,建立供给与需求的良性互动。

在购买主体上,一些政府部门没有完全承担起自己的职责是“公共性流失”的重要原因。政府购买公共服务是对公共服务提供方式的创新,政府维护公共利益的责任应被进一步凸显。然而,一些政府部门虽然将公共服务转移给社会力量,却没有及时对其进行严格监管和科学评价。这可能会影响政府的公信力,引发公众的不信任。

一是调动需求侧的积极性。利用大数据技术构建公共产品质量管理系统,让公众全过程参与公共产品的供给,以此来推动其高质量供给,形成公众参与型、协作型的公共产品供给机制。采用大数据技术,能够更准确地定位与公众偏好相匹配的公共产品。有效的公众参与和利益表达机制能够使公共产品的供给更契合公众的需求,且公众参与的程度越深,与政府的沟通越透彻,政府的回应越及时,公众就越能理解政府的行为,增强对政府的信任,政府公信力就越强,这也有助于提高公众对公共产品主观的质量评价,从而提升公众满意度。

在承接主体上,少数社会力量未能充分重视公共服务的公平正义原则是“公共性流失”的动因。由于公共服务的成本、价格和产出难以量化,尤其是一些“软服务”如教育、医疗、养老等,在成本与价格的计算、质量标准的制定、服务产出的评估方面难以精确计算,可能产生合同漏洞。在监管机制不健全的情况下,一些承接公共服务的社会力量可能会片面追逐经济利益,相对忽视了公共服务的公平正义原则。

二是提高供给侧的效率。为推进有形公共产品的高质量供给,要继续深入推进公共财政预算绩效管理,在投入环节引入市场竞争机制,在分配环节重视社会价值与公共利益。为推进混合型公共产品的高质量供给,要在政府政绩考核中强化混合型公共产品的质量考核权重,强化“对人的服务”的质量考核指标及其权重,以此来引导公共财政支出结构的调整。涉及到基本公共服务,在分配环节更要注重“普惠性”“可及性”及区域“均衡性”,进一步完善财政转移支付制度,深入推进“民生财政”建设,逐步实现基本公共服务均等化目标。为推进无形公共产品的高质量供给,需要建立一套公正有效的规则,比如法律法规,还要有健全有效的实施机制,没有健全有效的实施机制,公正的制度与规则依然形同虚设,健全有效的实施机制能够避免有法不依与行政权力错位的出现。

在消费主体上,公众参与不足是“公共性流失”的主要因素。对于政府购买公共服务,公众不仅是公共服务的消费者,也应该扮演需求表达者和监督者的角色。公众有权利对自身服务需求进行表达或者推选代表参与公共服务的制定,以增强政府购买公共服务的针对性。同时,公众也有责任对政府和社会力量进行监督,并对其绩效进行评价,以保障政府购买公共服务的规范。然而在实践中,由于公众参与意识较弱、参与渠道较少,尚未对政府购买公共服务形成有力制约和有效评价。

(作者:张冬梅,系中央民族大学经济学院教授)

在购买环境上,机制不健全是“公共性流失”的外在成因。政府购买公共服务在我国推行时间不长,目前缺乏全国性的法律法规。另外,相关立法细节也尚未深入讨论,尤其是针对政府购买公共服务可能引起的问题缺乏立法防范。在这种情况下,政府购买公共服务的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列程序都需要进一步健全管理机制。尽管各地方政府出台了不少相关条例或规定,但是由于缺少理论指导和实践经验,这些条例或规定的实施方法可操作性不强,制定的考核评估流程也缺乏科学合理性。进一步健全相关机制,才能确保政府购买公共服务的科学性、公正性和规范性。

设计科学的政府购买公共服务流程

改革公共服务供给方式的前提是保障公共服务的公共性。这需要从多个层面探寻路径,为推进公共服务纵深改革提供价值共契、制度相容、行动协调的改革方案。

其一,转变相关主体的思想观念,遵循公共导向。公共服务不仅是用以满足公众基本需求的公共职能,同时也是传递公平、平等、正义等价值的现实载体。政府作为购买者,要充分扮演好服务购买者、过程监管者、制度供给者等角色,保障社会公共利益的实现。社会力量作为承接者,要进一步增强自身社会责任感和公共服务精神,不仅要充足优质地生产公共服务,还要在面向公众提供公共服务时秉持公正、公平的原则。公众作为消费者,要增强公共服务的参与意识和责任意识,对自身作为政府购买公共服务的决策参与者、监督者、评价者的身份形成正确认知,并且积极争取参与权,增强维护公共利益的能力。

其二,在责任基础上进行逻辑重构。保障政府购买公共服务公共性的关键因素是相关主体能否建立清晰明确的责任关系。概括而言,在政府购买公共服务过程中主要存在两种类型的责任关系:政府、服务承接者、公众三者之间的长线责任,公众与服务承接者之间的短线责任。这就需要塑造起以政府责任为主线、契约规范为保障、平等协商为方式、信任和共识为基础的合作共治型公共服务供给模式。政府和社会力量要承担起应负的责任,公众也要积极参与,从而确保公共利益的增进和公共性的实现。

其三,在法治框架内进行流程再造。政府购买公共服务是一项系统工程,需要在加大制度供给的前提下进行流程再造。当前我国政府购买公共服务的顶层设计力度仍需加强,需不断完善系统规划和操作性强的措施、办法。建议对《政府采购法》进行修订和完善,补充政府购买公共服务的相关内容。与此同时,建议对国家财政税收法律和规定进行调整,明确制定适用于社会力量生产公共服务的公共财政规定及税法。此外,还要建设和完善相关配套制度,为政府购买公共服务的范围和标准、服务对象的界定原则和方法、社会力量的服务承接资质认证等提供制度依据。

在完善的法治体系框架内,进一步设计系统、科学、可行的政府购买公共服务流程。第一步是明确需求,制定规划。政府需要扩大渠道,更加全面、细致地了解公众的公共服务需求,在参照社会发展总体规划和财政计划的基础上,确定政府购买公共服务的范围、成本和质量标准。第二步是公开招标,签订合同。政府部门秉承公开、公正、平等的原则,严格考核竞标机构的专业资质和服务承接能力,再与中标机构签订购买合同。购买合同要明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估方法和各方的责任义务,以及过失事件的责任及处理等条款。第三步是监督管理项目实施。在公共服务项目实施过程中,政府应认真履行职责,加强监督管理。第四步是评估服务。当政府购买公共服务的购买合同期满或者项目方案全部完成时,政府应邀请第三方(如专家学者、专业评估机构等)对其经济性、规范性、效率性和公平性开展评价。通过提升购买流程的规范化、制度化、科学化程度来保障政府购买公共服务的公共性。

(本文系国家社科基金项目“政府购买公共服务的‘公共性流失’问题及对策研究”阶段性成果)

(作者单位:武汉科技大学文法与经济学院)

作者简介

姓名:张雅勤 工作单位:武汉科技大学文法与经济学院

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本文系国家社科基金项目“政府购买公共服务的‘公共性流失’问题及对策研究”阶段性成果

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